Wrocław i tzw. strefa czystego transportu: kontrowersje konstytucyjno-prawne

Z końcem kwietnia 2023 r. miasto Wrocław zakończyło konsultacje społeczne w przedmiocie wielowariantowych rekomendacji na rzecz wprowadzenia tzw. strefy czystego transportu. Decyzja kluczowa z punktu widzenia całego systemu komunikacyjnego aglomeracji wrocławskiej, a zarazem propozycja iście rewolucyjnego i bezpardonowego potraktowania podstawowych praw i wolności obywatelskich, wykuwa się poza zainteresowaniem znakomitej większości dziennikarzy i prawników. W niniejszym tekście zajmiemy się oceną formalnej i materialnej legalności proponowanych regulacji. Krótko nie będzie, bo i kontrowersji jest nad wyraz wiele. Kontrowersji zarówno na poziomie samorządowym, ustawowym, jak i konstytucyjnym.

Wrocławscy urzędnicy i PSPA, czyli kto forsuje ograniczenia dla kierowców nad Odrą?

Władze Wrocławia chcą przekonać mieszkańców do poparcia koncepcji wprowadzenia tzw. strefy czystego transportu na części obszaru miasta, skupionej w dzielnicach centralnych. Ogólnie rzecz ujmując, idea kryjąca się za tego typu rozwiązaniami sprowadza się do przekonania, że poprzez eliminację części pojazdów spalinowych z ruchu drogowego w terenach zabudowanych można trwale poprawić jakość powietrza. We Wrocławiu takie zamiary, które jak na razie nie znalazły konkretyzacji w postaci jakiegokolwiek projektu uchwały przedłożonego radzie gminy, zakomunikowano dotąd jedynie przy użyciu dokumentu pt. „Strefa czystego transportu we Wrocławiu. Raport z badań emisji spalin pojazdów oraz rekomendacje w zakresie utworzenia SCT”, przygotowanego przez Polskie Stowarzyszenie Paliw Alternatywnych. Wrocławski magistrat był zleceniodawcą i prawdopodobnie także płatnikiem w zakresie realizacji tego projektu. Wiele wniosków i postulatów z tego badania wrocławscy urzędnicy zamieścili następnie w miejskim serwisie Wroclaw.pl, podpisując się tym samym pod nimi.

To właśnie raport Polskiego Stowarzyszenia Paliw Alternatywnych uczyniono punktem wyjścia do przeprowadzenia konsultacji społecznych, w ramach których miasto oczekiwało opinii mieszkańców i organizacji pozarządowych odnośnie trzech proponowanych w nim wariantów strefy. Opinie te zbierano w okresie od 30 marca do 30 kwietnia 2023 r. Każdy z wariantów uwzględnia określony obszar przewidziany do objęcia regulacją oraz daty produkcji rozumiane jako progi dla samochodów mających uzyskać dopuszczenie do jazdy po takowej strefie bądź z niej wykluczonych (oddzielne daty produkcji dla samochodów napędzanych benzyną i oddzielne dla diesli).

Warto przy tym zauważyć, iż wykonawca badań i raportu, czyli wspomniane stowarzyszenie (używające skrótu PSPA) określa się jako „największa organizacja branżowa, kreująca rynek elektromobilności i technologii wodorowych w Polsce i w regionie CEE” (cyt. za stroną oficjalną pspa.com.pl). Pozwala to jednoznacznie na uznanie tego podmiotu jako organizacji o charakterze lobbingowym a nie eksperckim, której uwarunkowane ideologicznie interesy mogą pozostawać w sprzeczności z interesami dużej części mieszkańców Wrocławia, w tym szczególnie tych, których bezpośrednio może dotknąć reżim przewidziany „strefą czystego transportu”.

Warto przyjrzeć się argumentom, jakich władze Wrocławia używają dla uzasadnienia rzekomej potrzeby wprowadzenia takiej strefy. Jako pierwszego używa się wniosku z badania opinii, które pracownia Research Collective przeprowadziła w połowie 2022 r. (tytuł badania: „Strefy czystego transportu. Czy chcemy oddychać świeżym powietrzem w miastach?”) na zlecenie PR Profeina, dzięki pieniądzom lobbingowej organizacji Clear Air Fund. Ta ostatnia to rozbudowana organizacja z samodzielnym biurem w Londynie. Wśród swoich działań wymienia współpracę m.in. z Globalnym Forum Ekonomicznym i wpływanie na zmianę oraz tworzenie polityk w zakresie zwalczania zanieczyszczenia powietrza. Organizacja ta wspiera również globalne cele klimatyczne, a wśród swych fundatorów wymienia m.in. fundację IKEA, Bloomberg Philanthropies i OAK Foundation.

Wiarygodność tego badania budzi jednak poważne wątpliwości z kilku względów. Po pierwsze, dla zbadania opinii mieszkańców czterech dużych miast (Warszawa, Kraków, Łódź, Wrocław) zebrano bardzo niewielkie próby 120 ankietowanych dla każdego miasta, podczas gdy dla pytań o charakterze ogólnym próba badawcza wynosiła 2200 ankietowanych. Po drugie, wątpliwości nastręcza stronniczy i perswazyjny tytuł badania. Któż bowiem nie chciałby oddychać świeżym powietrzem w mieście? Pisząc o tej kwestii, można u wielu odbiorców podświadomie wywołać nieoczywisty wniosek, że obostrzenia dla ruchu samochodów mogą poprawić stan powietrza i tym samym zmienić ich stosunek do „stref czystego transportu” na bardziej afirmatywny.

Po trzecie, należy zwrócić uwagę, iż mieszkańców wszystkich czterech miast przed odpowiedziami na pytanie o poparcie dla „stref” uprzedzono informacją, wedle której „strefa czystego transportu oznacza ograniczenie wjazdu do wybranego obszaru miasta (najczęściej centrum) dla samochodów z największą emisją spalin, czyli np. kilkunastoletnich diesli”. Jednakże w Krakowie uchwała o „strefie czystego transportu” objęła jej oddziaływaniem obszar całego miasta, a nie jego wybranego obszaru, co radykalnie zmienia optykę takiego rozwiązania, a zarazem pozostaje w sprzeczności z sugestią wynikającą z informacji podanej uprzednio ankietowanym.

Pomimo powyższych wątpliwości, badanie Research Collective z lipca 2022 r. otworzyło listę argumentów, używanych przez władze Wrocławia dla uzasadnienia potrzeby wprowadzenia „strefy czystego transportu”.

Za kolejny i zarazem ostatni argument posłużyły ustalenia polskiego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności, który polskie władze pod presją polityków z Brukseli opracowały w 2021 r. i który uzyskał akceptację Komisji Europejskiej. Wrocławscy urzędnicy twierdzą, że wedle KPO „strefy czystego transportu” mają być obowiązkowe we wszystkich miastach powyżej 100 tys. mieszkańców, gdzie notuje się przekroczone stężenie szkodliwych substancji (zawartość w powietrzu dwutlenku azotu) w stosunku do unijnych progów. Czy jednak twierdzenie o zbliżającym się obowiązku wprowadzenia „stref czystego transportu” w jakichkolwiek miastach ma uzasadnienie w aktach normatywnych?

Co zawiera polski Krajowy Plan Odbudowy w zakresie „stref czystego transportu”?

Całość Krajowego Planu Odbudowy od strony formalnej podzielono na sześć dużych części, zwanych komponentami, a w ramach każdego z nich – na wyzwania, cele, reformy itd. W ogólnym ujęciu realizacja KPO ma polegać na podjęciu szeregu reform i inwestycji, które „pozwolą nie tylko przezwyciężyć kryzys pandemiczny, ale także przyśpieszyć, w ciągu najbliższych kilku lat w okresie realizacji KPO, transformację gospodarki polskiej i europejskiej oraz zwiększyć poziom życia Polaków”. Gdzie w tej gigantycznej zbitce słów (KPO w dokumencie głównym, liczącym 519 stron, nie zawiera żadnych komunikatów bądź norm prawnych, a jedynie polityczne deklaracje, zapowiedzi i ogólne plany) można odnaleźć „strefy czystego transportu”? W części początkowej (s. 35), przy reformach mających stanowić odpowiedź na Wyzwanie 7 w zakresie stanu infrastruktury, struktury i bezpieczeństwa transportu służącego konkurencyjnej, zielonej gospodarce i inteligentnej mobilności, zapowiada się „nowe rozwiązania ustawowe”, które mają wymóc wspomnianą obligatoryjność dla „stref” w niektórych miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Nie ma tutaj zatem regulacji bądź normy prawnej, jest natomiast polityczna deklaracja.

Fragmentaryczną wzmiankę o „strefach czystego transportu” odnajdujemy w Komponencie B, który ma dotyczyć „zielonej energii i zmniejszenia energochłonności”. W ramach reformy prawnej, mającej realizować cel „poprawy efektywności energetycznej gospodarki” wymieniono nowelizację szeregu aktów ustawowych i podustawowych, w tym dokonaną już w 2021 r. Aktualizację Krajowego Programu Ochrony Powietrza (s. 314). Aktualizacja ta – będąca dokumentem Ministra Klimatu i Środowiska, wydawanym w przypadku „gdy przekroczenie poziomów dopuszczalnych lub docelowych substancji w powietrzu występuje na znacznym obszarze kraju, a środki podjęte przez organy samorządu terytorialnego nie wpływają na ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza” (art. 91c ust.1 Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), zawiera odwołania do Ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, w tym przewidzianych w niej zapisów regulujących możliwości i warunki ustanawiania „stref czystego transportu” przez gminy.

Zaktualizowany Krajowy Program Ochrony Powietrza zawiera także niewiążące wytyczne, mówiące o potrzebie kolejnej nowelizacji wspomnianej Ustawy o elektromobilności, aby zawrzeć w niej obowiązek utworzenia takiej strefy przez gminy, w których jakość powietrza wykazała przekroczenia dwutlenku azotu. Nie określa się przy tym, jakiego rodzaju mają to być przekroczenia i jakie poziomy ustala się dla takowego pomiaru. Nie wynika z tego również, czy wystarczy jednorazowy odczyt pomiarowy wskazujący na przekroczenie pewnego dopuszczalnego poziomu CO2, czy też wymagana jest pewna regularność tego typu wystąpień (np. przez określony procentowy udział dni z podwyższonym poziomem wskaźnika w okresie zimowym). Wytyczne te przewidują jedynie udział Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w pomiarach dwutlenku azotu.

Nie przeszkadza to Ministerstwu Klimatu w wyznaczaniu sobie celu legislacyjnego w perspektywie czasowej do 2025 r., polegającego na „wprowadzeniu dodatkowych wymagań dla stref czystego transportu, których obowiązek będzie dotyczył miast powyżej 100 tys. mieszkańców, w których w wyniku oceny jakości powietrza przeprowadzanej przez GIOŚ stwierdzone zostały poziomy dopuszczalne dla NO2 oraz wprowadzenie możliwości utworzenia takich stref w pozostałych gminach, które zadecydują o realizacji takiego działania, gdzie decyzję podejmie rada gminy poprzez nowelizację prawa, która obejmie również możliwość stopniowego wdrażania ograniczeń w zakresie transportu”. Pojawia się tutaj pytanie, dlaczego o tak fundamentalnej kwestii dla transportu indywidualnego, dotykającej 37 polskich miast powyżej 100 tys. mieszkańców, w których mieszka łącznie ok. 10,8 mln osób, ma decydować minister w drodze aktu prawnego niższego niż ustawa? Taka regulacja w sposób fundamentalny zmienia obecne zapisy art. 39-40 Ustawy o elektromobilności, poprzez zastąpienie kompetencji obowiązkiem prawnym, który zapewne w odniesieniu do konstytucyjnych relacji na linii władza centralna – samorząd winien przybrać formę zadania zleconego. Trzeba przy tym pamiętać, iż art. 166 ust. 2 Konstytucji RP dla zadań uzasadnianych potrzebami państwa, które przekazuje się do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego, przewiduje formę ustawy. Nie może zatem jakikolwiek minister, bez dokonania deliktu konstytucyjnego, zlecić organom administracji samorządowej zadania, którego nie przewidziano w akcie uprzednio uchwalonym przez parlament i podpisanym przez Prezydenta RP.

Po raz drugi kategoria „stref czystego transportu” pojawia się w tzw. Komponencie E Krajowego Planu Odbudowy. Tamże, w zaleceniu nr CSR 2020, jako cel główny określono „rozwój zrównoważonego, bezpiecznego i odpornego systemu transportowego, zapewniającego odpowiednią obsługę potrzeb gospodarki i społeczeństwa, poprzez zwiększenie dostępności transportowej i walkę z wykluczeniem komunikacyjnym m.in. za pomocą zrównoważonych i cyfrowych rozwiązań minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko”. Dla takiego, dość ogólnie i kierunkowo sformułowanego celu, rozpisano dodatkowo dwa cele określone jako „szczegółowe”, choć poziom ich ogólności pozwala uznać je również co najwyżej za wytyczne dla kierunków przyszłej polityki państwa w tym zakresie. Cel E1 zakłada „zwiększenie udziału zero i niskoemisyjnego transportu oraz przeciwdziałanie i zmniejszenie negatywnego oddziaływania transportu na środowisko”. Opis ten w żaden sposób nie przesądza kwestii doboru narzędzi i instrumentów prawnych, jakie zostaną użyte dla jego realizacji. Zero- i niskoemisyjny transport można rozbudowywać na różne sposoby, w tym także poprzez rozwój transportu publicznego. I znakomita część dalszego wywodu w tej części KPO, stanowiącego doprecyzowanie i uzasadnienie dla takiego celu, wskazuje, iż to transport zbiorowy jest głównym przedmiotem zainteresowania twórców tej strategii.

Jedyna wzmianka, jaka tyczy się ewentualnego udziału tzw. stref czystego transportu w realizacji tego celu mówi o „potrzebie tworzenia stref czystego transportu” obok kilku innych postulatów, które ujęte w całość mają być odpowiedzią na rzekomy wzrost „negatywnego wpływu transportu indywidualnego na jakość życia”. Same „strefy” nie są tu receptą na cokolwiek, gdyż mowa jest równocześnie o potrzebie wzmocnienia transportu zbiorowego oraz wymiany taboru komunikacji zbiorowej na nisko lub zeroemisyjny.

Na marginesie warto dodać, iż w retoryce tej ogranicza się i zarazem deformuje pojęcie „jakości życia”, odnosząc jego znaczenie jedynie do oddziaływania na środowisko. Tymczasem, jakość życia człowieka to termin dużo pojemniejszy i nierozerwalnie związany z człowiekiem jako kluczowym elementem środowiska, a nie jego otoczeniem. Jeśli zatem, wyjąwszy wątpliwe naukowo i formalno-prawnie badania nad emisyjnością pojazdów z silnikami spalinowymi w największych miastach Polski, porównamy różne typy transportu w dużych miastach pod kątem tego, jak wysoki poziom jakości życia zapewniają mieszkańcom, zauważymy, iż wszędzie poza ścisłym centrum miasta, najwyższy poziom życia, w tym komfort, efektywność ekonomiczną, oszczędność czasu i zakres mobilności, zapewnia transport indywidualny: samochody, motocykle, rowery, hulajnogi. Z kolei w obszarach o mniej intensywnej zabudowie, jak np. przedmieścia, tereny mieszane w granicach aglomeracyjnych, czy też małe i średnie miejscowości, transport indywidualny jest w zasadzie bezkonkurencyjny.

Wspomniany Komponent E KPO, zatytułowany „Zielona, inteligentna mobilność” zawiera także szczegółowy cel E2, jakim określono „zwiększenie dostępności transportowej, bezpieczeństwa i cyfrowych rozwiązań”. Rozwinięcie i uzasadnienie tego celu dotyczy zgoła innej materii, lokowanej wokół dalszej cyfryzacji systemów sterowania ruchem oraz poprawy stanu infrastruktury transportowej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, wypada stwierdzić, iż w dokumencie stanowiącym polskiego KPO nie przesądza się w sposób jednoznaczny kwestii obligatoryjności „stref czystego transportu”. Zapowiedź dokonania zmian legislacyjnych w zakresie wymuszenia stosowania tego typu obostrzeń w okresie do 2025 roku jest jedynie polityczną deklaracją obecnego rządu i nie ma prawnie wiążącego charakteru wobec parlamentu, a także nie może stanowić formalnego zobowiązania dla przyszłego rządu, który zostanie wyłoniony po wyborach parlamentarnych jesienią 2023 roku. Jedynym pewnikiem, na który powołują się autorzy strategii, jest istniejąca już regulacja w obowiązującej Ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych, która czyni „strefy czystego transportu” instrumentami fakultatywnymi i przenosi kompetencje w zakresie ich tworzenia oraz kształtowania na rady gmin. Tym samym twierdzenie o rzekomej konieczności wprowadzenia takich stref w dużych miastach ulega falsyfikacji.

Niezgodność art. 39-40 Ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych z Konstytucją RP

Całość narracji zwolenników „stref czystego transportu” w Polsce w obrębie podstaw prawnych osadza się na Ustawie z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Ustawa ta jest aktem, na który powołują się urzędnicy w miastach takich jak Wrocław lub Kraków przy formułowaniu argumentów przemawiających za zdolnością gminy do wprowadzenia „strefy”. To właśnie do tejże ustawy po wielokroć odwołuje się polski Krajowy Plan Odbudowy, jak również programy ochrony powietrza, uchwalane i nowelizowane, czy to na szczeblu ministerialnym, czy też na poziomie sejmików wojewódzkich. Ustawa ta, jak każdy inny akt normatywny przyjęty, podpisany i promulgowany w polskim porządku prawnym, cieszy się domniemaniem zgodności z Konstytucją RP, przynajmniej do czasu, w jakim zostanie poddana w części bądź całości ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Jako że do czasu powstania niniejszego tekstu takie badanie konstytucyjności nie miało miejsca, warto przyjrzeć się tym przepisom rzeczonej ustawy, które przewidują możliwość tworzenia przez rady gmin „stref czystego transportu”.

Jak wiemy, istotą prawa własności jest zdolność dysponowania ruchomościami bądź nieruchomościami, do których posiada się tytuł własności. W literaturze przedmiotu najczęściej konstrukcję prawa własności ujmuje się triadą podstawowych uprawnień właściciela: korzystanie z rzeczy, posiadanie jej oraz rozporządzanie nią (Dadańska Warszawa 2020). Jak zauważa Bronisław Ziemianin na kartach „Prawa cywilnego” (wyd. 3, Poznań 2003), nie można rozpatrywać kwestii posiadania w oderwaniu od korzystania z danego przedmiotu. Tak więc prawo własności pojazdu samochodowego nierozłącznie wiąże się ze zdolnością prawną do korzystania z niego, określoną przepisami homologacyjnymi i rejestracyjnymi względem pojazdu oraz wymogiem posiadania prawa jazdy względem jego posiadacza.

Na terenie Unii Europejskiej występuje ujednolicony system homologacji pojazdów samochodowych, który z poziomu rozporządzeń ceduje określone kompetencje w tym zakresie na organy krajowe. W Polsce takim organem dopuszczającym pojazdu do korzystania z dróg publicznych jest Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego. Organ ten orzeka o dopuszczeniu do ruchu określonych modeli samochodów, jak również wydaje świadectwa homologacji w zakresie instalacji gazowych w samochodach oraz uznania homologacji pojazdów z innych krajów członkowskich. Uzyskanie homologacji oznacza, iż określony pojazd, w zgodzie z przepisami Ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. RP 1997, nr 98, poz. 602) może być użytkowany na drogach publicznych, po zarejestrowaniu go w odpowiednim starostwie.

Wprowadzona do polskiego porządku prawnego w 2018 roku, a następnie kilkukrotnie nowelizowana w kolejnej kadencji parlamentu Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych, niejako obok całego systemu procedur związanych z transportem drogowym, wprowadza nowe rozwiązania, które w niejasny sposób dopuszczają możliwość zastosowania ograniczeń prawa własności zawartego w art. 64 Konstytucji RP. Rozwiązania te, zgrupowane w przepisach artykułów 39-40, przewidują możliwość ustanowienia na terenie gminy tzw. strefy czystego transportu, poprzez stosowną uchwałę organu legislacyjnego tejże jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując w art. 39 ust. 1, iż mowa jest o drogach, których zarządcą jest gmina, ustawodawca niejako potwierdza, iż przepisy kształtujące możliwość utworzenia takiej strefy obejmować mają ten sam typ infrastruktury drogowej, co przepisy dotyczące homologacji i rejestracji pojazdów samochodowych. Podobnie stwierdzenie z przywołanego wyżej przepisu art. 39 ust. 1, które traktuje o zakazie wjazdów do takowej strefy „pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym” – innych niż wskazane w opisanym dalej w ustawie katalogu wyłączeń – dowodzi, iż ustawodawca dopuścił okoliczność wydania aktu prawa miejscowego, który w bliżej niesprecyzowanym zakresie dokona ograniczenia konstytucyjnego prawa własności poprzez uniemożliwienie poruszania się pojazdami nieobjętymi katalogiem wyłączeń po drogach danej gminy.

Trudno wywieźć z samego art. 39 ust. 1 tejże ustawy jakiekolwiek unormowanie jednoznacznie i precyzyjnie ograniczające prawo własności. Wprawdzie zakres terytorialny takiego ograniczenia znajduje w nim swoje domniemane określenie właśnie w postaci frazy „na terenie gminy”, niemniej jednak całość przepisu należy jednoznacznie interpretować jako rozwiązanie fakultatywne. Ustawodawca, posługując się sformułowaniem „można ustanowić”, zawartym w art. 39 ust. 1 ustawy, w sposób oczywisty scedował kompetencję do ustanawiania Strefy Czystego Transportu na organ legislacyjny gminy. Analiza następujących po sobie unormowań, zawartych w ustępach 3, 4, 5, 7 tegoż artykułu, jak również art. 40 ust. 2, prowadzi do wniosku, iż kompetencją rady gminy stało się określenie niemal w całości zakresu ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, czy to poprzez regulację faktycznego obszaru obowiązywania strefy, czy też w zakresie opłat za poruszanie się po niej, sposobu organizacji ruchu wewnątrz strefy, ostatecznego katalogu podmiotów zwolnionych z respektowania zasad strefy, czy wreszcie okresu obowiązywania takich przepisów. Tym samym organ stanowiący prawo na poziomie samorządu terytorialnego otrzymał kompetencję do arbitralnego ograniczania prawa własności i wyznaczania zakresu takiego ograniczenia za pomocą aktu prawa miejscowego. Kompetencję tę mocą wskazanych wyżej art. 39 i 40 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych przyznano mu – w sposób rażąco sprzeczny z ustrojową ścieżką dla formułowania ograniczeń prawa własności przewidzianą w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i zarazem w sposób nie mieszczący się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Tymczasem, od co najmniej 25 lat wiadomym jest, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada wyłączności ustawy. Jak zauważa Sylwia Jarosz-Żukowska w artykule „Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności ograniczeń prawa własności” (Warszawa 2003), orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest stosunkowo precyzyjne, gdy idzie o regulacje prawne o charakterze represyjnym. Przytacza przy tym wyrok TK z 19 maja 1998 r. w sprawie U.5/97, w którym sędziowie podkreślili, iż zastrzeżenie wyłącznej ustawowej rangi unormowania ograniczeń w sferze wolności i praw człowieka należy pojmować dosłownie, a więc „z wykluczeniem możliwości (…) przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi (…)”.

Z kolei, jak podnosi w uzasadnieniu do wyroku z 11 maja 1999 r. (Sygn. akt P 9/98) tenże Trybunał Konstytucyjny, „każde wkroczenie w tę materię (ustawową – przyp.) przez organ władzy wykonawczej w akcie podustawowym prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia hierarchii źródeł prawa. Naruszenie hierarchii źródeł prawa może mieć miejsce także wtedy, gdy ustawodawca formułuje w ustawie delegację do uregulowania jakiegoś problemu prawnego w akcie podustawowym, mimo że objęta jest ona wyłącznością ustawową”. W tym samym orzeczeniu czytamy również wniosek, iż „cała sfera ograniczeń prawa własności należy do tzw. materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca władzy prawodawczej w tym zakresie nie może delegować na inne organy”. Jest to wniosek o tyle jednoznaczny i definitywny, iż – jak podnosi dalej Trybunał – nie wzruszają go okoliczności ustanowienia tego typu delegacji oraz sytuacja podmiotów nim objętych – w przypadku rzeczonego orzeczenia mowa była o konflikcie w zakresie korzystania z prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości.

W tym kontekście warto także zwrócić uwagę na stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach do dwóch innych orzeczeń Trybunału. W uzasadnieniu do wyroku z 25 listopada 2003 r. w sprawie K 37/02, sąd konstytucyjny stwierdził, iż „wykluczone jest (…) takie formułowanie norm prawnych, które prowadzi do powstania niepewności co do treści praw bądź obowiązków adresatów, a jednocześnie stwarza nieusprawiedliwioną swobodę czy wręcz dowolność interpretacyjną organów stosujących prawo”. Sędziowie powołali się przy tym na orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny 24 lutego 2003 r. w sprawie K 28/02. Uznano w nim, że „ustawodawca nie może (…) poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego”. Tym samym wypada ocenić, iż występuje bardzo wysokie prawdopodobieństwo zarówno deliktu ustrojowego w postaci przekazania mocą artykułów 39-40 Ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych kompetencji do ograniczania konstytucyjnego prawa własności organom stanowiącym na poziomie samorządu terytorialnego, jak również kolizji z zakresem dopuszczalnych ograniczeń prawa własności zawartych w art. 31 ust. 3 konstytucji i całą dotychczasową linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego w tej materii poprzez pozostawienie nadmiernej swobody organowi gminy w zakresie korzystania z przepisów zawartych w art. 39-40 w/w ustawy.

Potencjalne niezgodności regulacji proponowanych przez PSPA z Konstytucją RP

Na wstępie tej części wywodu przywołać wypada art. 32 ust.1 Konstytucji RP, który ustanawia równość wszystkich wobec prawa. Zdanie drugie ust.1 art. 32 uściśla, że „wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Konstytucja gwarantuje również wszystkim obywatelom zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). I na tym tle należy przyjrzeć się rekomendacjom Polskiego Stowarzyszenia Paliw Alternatywnych ze wspomnianego raportu, który władze Wrocławia przedstawiły do konsultacji społecznych.

W sekcji „Streszczenie menadżerskie” odnajdujemy postulat objęcia „strefą czystego transportu” istotnej części miasta – tak, aby faktycznie wpływał na decyzje kierowców o porzuceniu przez nich własnego samochodu jako środka transportu. Do tego właśnie sprowadza się eufemistycznie ujęta formuła „wyboru środka transportu”. W żaden bowiem sposób „strefy czystego transportu” nie wywierają presji na transport zbiorowy, transport rowerowy itp. Jedynym środkiem transportu, który znajduje swoiste napiętnowanie w proponowanych założeniach jest prywatny pojazd napędzany silnikiem spalinowym, który nie spełnia określonych docelowo, wyśrubowanych norm emisji. Przypomnijmy, iż w wariancie „ambitnym” rekomendacji zawartych w raporcie PSPA od 2028 r. planuje się objęcie ograniczeniami pojazdów z silnikami benzynowymi wyprodukowanych przed 2010 r. oraz z silnikami diesla przed 2015 rokiem. Oznacza to, że wykluczone z ruchu w „strefie” zostałyby już 14-letnie pojazdy, których wartość na rynku wtórnym obecnie waha się od 10 do nawet kilkudziesięciu tysięcy zł (a przecież od kilku lat rynek aut używanych drożeje, co powoduje, że za 5 lat może to być dużo wyższy przedział cenowy). Z kolei dla roku 2032 projektuje się wymóg posiadania pojazdów z silnikiem benzynowym nie starszych niż z rocznika 2015, a dla pojazdów z silnikiem diesla progiem ma być ustanowiona… norma Euro7. Dodajmy, norma, która jeszcze nie została przyjęta w prawodawstwie Unii Europejskiej i w państwach członkowskich.

W dalszej części raportu rekomendacja dotycząca obszaru strefy znajduje rozwinięcie w trzech wariantach propozycji granic, które kolejno obejmują: 0,58%, 5,98% i 15,56% powierzchni miasta. Szczególną wątpliwość pod kątem naruszenia podstawowych konstytucyjnych praw i wolności budzą rekomendacje wariantów drugiego i trzeciego, w których restrykcjami objętych zostałoby odpowiednio 22,6% oraz 44,3% mieszkańców Wrocławia. Mapa obu tych wariantów granic wskazuje, iż praktycznie niemożliwym będzie poruszanie się pojazdem wykluczonym ze strefy na osi północ-południe bez korzystania ze „starej”, niedomkniętej obwodnicy bądź obwodnicy autostradowej.

Pierwszy wniosek, jaki nasuwa się po analizie w/w propozycji to dotknięcie proponowanymi regulacjami w sposób nieproporcjonalny osób o niższym statusie majątkowym, których nie będzie stać na zakup nowego pojazdu spełniającego wymagania zawarte w uchwale bądź w ustawie o elektromobilności. Mogłoby to stanowić bezpośrednie naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym „każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu”. Prawo swobodnego przemieszczania się zostałoby w ten sposób ograniczone nie tylko mieszkańcom miasta Wrocławia, ale również innym osobom, w tym przemieszczającym się do centrum miasta w celu zarobkowym, a zamieszkałym na jego obrzeżach lub w ogóle poza Wrocławiem.

„Strefa Czystego Transportu”, szczególnie w proponowanych wariantach drugim i trzecim, ogranicza przede wszystkim prawo własności, co zostało już powyżej wykazane w odniesieniu do Ustawy o elektromobilności i delegowania przez nią takowej kompetencji na rady gmin. Uniemożliwienie właścicielom korzystania z uprzednio homologowanych i zarejestrowanych samochodów przemieszczania się nimi po trzecim największym obszarowo i ludnościowo mieście w Polsce uderza bezpośrednio w gwarancje art. 64 Konstytucji RP. Prawo własności stanowi zaś podstawę ustroju ekonomicznego Polski, ujętego w konstytucji jako społeczna gospodarka rynkowa, przez co podlega ochronie prawnej. Kodeks cywilny w art. 140 stanowi z kolei, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Istotą prawa własności jest możliwość korzystania z rzeczy, która z kolei jest znacznie ograniczona przez proponowane regulacje. Stworzenie oznakowanych stref, utrudniających wjazd określonym pojazdom, z pewnością stoi więc w sprzeczności z przepisami prawa, w tym z wymogami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Niemniej jednak, wedle przywołanego powyżej przepisu konstytucyjnego, „ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Definicji tego ostatniego terminu próżno szukać w ustawie zasadniczej, ale istnieje w doktrynie prawa konstytucyjnego nie budząca kontrowersji propozycja doprecyzowania tego, czym jest istota wolności i praw. Jerzy Kuciński w podręczniku „Konstytucyjny ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej” (Warszawa 2003) przytoczył pogląd, wedle którego zakaz naruszania istoty praw i wolności należy rozpatrywać jako zakaz ingerencji w jej elementy konstytutywne, takie jak rdzeń czy jądro. Naruszenie tych elementów „będzie oznaczało w każdym konkretnym przypadku zupełną eliminację danej wolności lub prawa. Ograniczenia mogą więc dotyczyć jedynie pewnych elementów dodatkowych (tzw. otoczki) konkretnej wolności lub prawa”.

Propozycje pochodzące z rzeczonego raportu, zmierzające do objęcia zasięgiem „strefy” kluczowych z punktu widzenia komunikacji samochodowej dzielnic i osiedli Wrocławia, w przypadku ich uchwalenia decyzją rady gminy, pozbawią w sposób podstawowy możliwości z korzystania z samej istoty własności określonej grupy osób – nie tylko mieszkańców Wrocławia, ale również innych osób, przybywających na obszar „strefy”. W odniesieniu do liczonej w setkach tysięcy osób grupy obywateli, których pojazdy zostaną wykluczone z poruszania się po „strefie czystego transportu”, oznacza to naruszenie istoty przysługującego im z mocy przywołanych przepisów konstytucyjnych prawa własności.

Konstytucyjna wolność przemieszczania się, którą ujęto w art. 52 wraz z wolnością wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, jest częścią katalogu praw i wolności, zadekretowanego nie tylko w polskiej ustawie zasadniczej, ale także w traktatach międzynarodowych, takich jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, czy też Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych. Jak stwierdził polski Trybunał Konstytucyjny (wyrok K 34/99 z 28 czerwca 2000 r.), wolność ta oznacza, iż niezbędne jest „stworzenie i utrzymanie w odpowiednim stanie systemu dróg publicznych, po których każdy może poruszać się w sposób wolny od utrudnień”. W pracy naukowej pt. „Wolność przemieszczania się” Justyna Węgrzyn zauważa, że orzecznictwo Trybunału wskazuje również, w jaki sposób należy postrzegać ową swobodę. Według niej, ta konstytucyjna zasada dotyczy wprost prawa do przemieszczania się po terytorium państwa polskiego z punktu A do punktu B, za pomocą różnych środków komunikacji. Cytuje przy tym inne orzeczenie polskiego sądu konstytucyjnego – nr K21/05 z 2006 r. – w którym sędziowie orzekli: „Konstytucyjna wolność poruszania się jest więc szczególnym przejawem zarówno wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swym życiu osobistym, stanowi także egzemplifikację ogólnego wolnościowego statusu jednostki […]

Istotą gwarancyjną wolności poruszania się jest zakaz wprowadzania przez ustawodawcę jakichkolwiek kompetencji organów władzy publicznej dotyczących ograniczeń tej wolności czy też tworzenia, znanych z praktyki ustrojów niedemokratycznych, miast zamkniętych […] Wolność ta […] ma charakter powszechny w tym znaczeniu, że stanowi podstawowe prawo człowieka uznane w powszechnie obowiązujących aktach prawa międzynarodowego”. Przytoczona wykładnia, wyrażona w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, wymaga od ustawodawcy specyficznego i zarazem bardzo ostrożnego traktowania kompetencji zawartej w art. 52 ust. 3 Konstytucji. Nie można zatem tego zapisu konstytucyjnego traktować jako kompetencji dla organów władzy publicznej do swobodnego, arbitralnego ograniczania wolności przemieszczania się, przy dochowaniu jedynie ustawowych wymogów formalnych. Inaczej mówiąc, takiego zapisu – szczególnie, iż w zakresie przesłanek materialnych jego uzupełnienie stanowi katalog wyjątków zapisany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – nie można traktować jako delegacji ustrojowej dla tworzenia reguł, lecz co najwyżej jako przyzwolenie na ściśle określone i uzasadnione wyjątki od reguły wynikającej z gwarancyjnego traktowania wolności przemieszczania się. Jak bowiem zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. (sygn. akt II KK 74/21), przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mają charakter kumulatywny. Oznacza to, iż musi jednocześnie zachodzić uzasadnienie formalne (wyrażone w formie ustawowej ograniczenia omawianych swobód), materialne (ustanowienie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego) oraz określające granice takiego ograniczenia, tj. tylko wtedy, gdy ograniczenie takie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Tymczasem, kształt, zasięg i charakter „strefy czystego transportu” wedle rekomendacji raportu PSPA dla miasta Wrocławia wskazują, iż władza samorządowa proponuje mieszkańcom w istocie złamanie powyżej opisanych praw i wolności konstytucyjnych, które przynależą do nich z mocy prawa.

Wprowadzając zakaz poruszania się po obszarze całego miasta dla pojazdów niespełniających arbitralnych norm emisji spalin, nie tylko ignoruje się fakt uprzedniego dopuszczenia do ruchu, w tym uzyskania przez takie pojazdy wszelkich niezbędnych atestów i homologacji, ale również w oczywisty sposób na masową skalę narusza się istotę konstytucyjnej wolności przemieszczania się oraz wyrażonego w art. 64 Konstytucji RP prawa do własności. Jeśli bowiem kilkaset tysięcy osób zamieszkujących proponowane w raporcie obszary strefy (w wariantach drugim i trzecim) oraz kolejne kilkaset tysięcy osób zamieszkałych poza Wrocławiem i regularnie korzystających z dróg publicznych na obszarze miasta, które uprzednio nabyły na własność dopuszczone do ruchu pojazdy, traci możliwość jakiegokolwiek korzystania z tych pojazdów w celach transportowych, stanowi to naruszenie ich prawa do własności jako prawa podmiotowego oraz rażące ograniczenie ich swobody przemieszczania się. To ostatnie mogą oni wciąż realizować, ale w sposób uzależniający te osoby od publicznych środków transportu lub w sposób narażający te osoby na niewspółmiernie wysokie koszty – poprzez korzystanie z usług transportu prywatnego. Nawet jeśli będzie można korzystać ze swojego pojazdu w celach tranzytowych, pokonując dużo większy i kosztowniejszy dystans poprzez objechanie „strefy” jedną z obwodnic, to jednak użytek taki nie będzie możliwy w przypadku próby przedostania się do centrum. Przedmiot prawa własności, jakim jest samochód (notabene nabyty najczęściej z majątku danej osoby), traci wówczas swoją właściwość, gdyż nie można z niego korzystać w celu przemieszczania się, jak również nie towarzyszy takiej regulacji jakiekolwiek odszkodowanie. Z kolei za formę rekompensaty nie może być uznany transport zbiorowy, gdyż jego właściwości transportowe, dodatkowe koszty użytkowania (szczególnie, gdy przychodzi opłacić postój w strefie płatnego parkowania i dodatkowo skorzystać ze zwykłego jednorazowego biletu komunikacji miejskiej do pokonania niewielkiego dystansu w centrum miasta) i dostępność znacząco odstają od dostępności pojazdu prywatnego. Wszystko to stanowi to rażące naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wskutek braku dostatecznego uzasadnienia dla ograniczeń tego podstawowego prawa.

Takim uzasadnieniem w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych nie może być określona w katalogu wyjątków w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP potrzeba ochrony środowiska. Gdyby nawet uznać – co nie jest naukowo jednoznacznie przesądzone – że wprowadzenie w miastach „stref czystego transportu” wpłynie na poprawę jakości powietrza i tym samym zapewni wyższy poziom ochrony środowiska naturalnego, działania podjęte w tym kierunku nie mogą rażąco ograniczać lub wręcz anihilować innej konstytucyjnej gwarancji z katalogu praw i wolności obywatelskich. Jak wskazuje Krzysztof Wojtyczek w pracy pt. „Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP” (Zakamycze 1999), w sytuacji, gdy dochodzi do kolizji dwóch praw człowieka brak jest jednej ogólnej zasady, która by mogła wskazywać, które z kolidujących praw stoi wyżej i tym samym otrzymuje pierwszeństwo. Jego zdaniem, ustawodawca powinien dążyć do zagwarantowania obywatelom możliwości korzystania z obu praw „w najwyższym możliwym do realizacji stopniu, stosownie do wagi wartości znajdujących się u podstaw każdego z tych praw”. Mało tego, zdaniem rzeczonego konstytucjonalisty, „nieuwzględnienie w akcie prawotwórczym w wystarczającym stopniu jednego z nich jest równoznaczne z jego naruszeniem”. Nie trzeba raczej nikogo przekonywać do twierdzenia, że w treści Ustawy o elektromobilności nie ma żadnych ustawowych gwarancji równoważących prawa i wolności osób, których bezpośrednio dotknie ustanowienie „strefy czystego transportu”.

Przytoczone w powyższym wywodzie przepisy konstytucyjne są częścią większej całości, jaką jest system ustrojowy państwa. W systemie tym jedną z zasad obejmujących ogół działań władz publicznych względem obywatela jest wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada niedyskryminacji obywateli z jakiejkolwiek przyczyny, obejmująca swym zakresem życie polityczne, społeczne i gospodarcze. Trudno nie zauważyć, iż w przypadku zastosowania rekomendacji zawartych w raporcie PSPA dla miasta Wrocławia, wobec braku alternatywnych możliwości korzystania z obszaru „strefy czystego transportu” przez obywateli posiadających pojazdy niespełniające norm określonych w art. 39 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, wytworzy się sytuacja, w której naruszona zostanie równość wobec prawa tych obywateli. Działaniem dyskryminującym w życiu ekonomicznym i społecznym będzie sytuacja, w której dla poruszania się po „strefie” konieczne będzie zgromadzenie przez tę grupę obywateli w stosunkowo krótkim czasie dużych środków finansowych na zakup pojazdu spełniającego normy emisji spalin przewidziane we wspomnianych wyżej rekomendacjach. Mało tego, każdy obywatel, którego prawa ograniczone zostaną wskutek wejścia w życie tego typu przepisów, ma prawo zaskarżenia tych przepisów do sądu administracyjnego, jako że bezpośrednio naruszają one jego indywidualny interes prawny. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2021 r. (sygn. akt SK 23/17), uprawnionym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego do odpowiedniego sądu administracyjnego jest każdy, kto stwierdza, iż taki akt narusza w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny jego interes prawny. W przypadku przepisów ustanawiających tzw. strefę czystego transportu we Wrocławiu, tego typu naruszenia będzie można liczyć prawdopodobnie w tysiącach przypadków.

Podsumowując, warto podkreślić, iż rekomendacje w zakresie ustanowienia we Wrocławiu „strefy czystego transportu” są potencjalnie niezgodne z szeregiem przepisów Konstytucji RP i wywiedzionych z tego aktu konstytucyjnych zasad, gwarantujących ochronę podstawowych praw i wolności obywatelskich. Nie ma obecnie przesłanek merytorycznych, które mogłyby przemawiać za tak drastycznym ograniczeniem konstytucyjnej swobody przemieszczania się oraz konstytucyjnego prawa do rozporządzania własnością.

dr Paweł Momro